الخوالدة : مطالعة مفاهيمية إدارية قانونية
د. خليف الخوالدة
القبة نيوز-كنت أرغب اليوم البدء بطرح أول محور من المحاور الثلاثين للوثيقة الإصلاحية التطويرية الإجرائية (وثيقة عمل وطني "كلنا مسؤول": تحديات وحلول) والتي تتضمن جملة من التحديات الوطنية الداخلية وما أراه من حلول لها، ولم يكن في بالي أبداً التوسع في الحديث عن موضوع وضع "وزارتي الشؤون البلدية والاتصالات وتكنولوجيا المعلومات" بعد التعديل الحكومي الأخير مكتفيا بما أوردته على حسابي على موقع "تويتر" ولكن وجدت لزاما من مبدأ "كلنا مسؤول" طرح هذه المطالعة أو المساهمة المفاهيمية الإدارية القانونية التي أرى بفهمي المتواضع أنها ذات صلة بجوهر هذا الموضوع.
لا خلاف اطلاقا، وسندا لاحكام الدستور، على أنها الإرادة الملكية السامية بتشكيل حكومة أو إجراء تعديل عليها تنص على تعيين وزراء لوزارات قائمة ووزارات غير قائمة وقد لا تنص على تعيين وزراء لوزارات قائمة.
الوزارة الواحدة (ما عدا وزارة الأوقاف والشؤون والمقدسات الإسلامية مادة 107 من الدستور حيث تتعامل مع مال وقف) لا تمثل جسما مستقلا له شخصية اعتبارية مستقلة بحد ذاتها مثل المؤسسات المستقلة، بل هي جزء من كل (جسم واحد) يضم الوزارات والدوائر التابعة لها (غير المستقلة) وتشكك بمجموعها الجسم المركزي للحكومة. وفي أكثر من موقع، تعاملت نصوص الدستور مع الحكومة ككل كوزارة (الفقرات (1-6) من المادة 53، والفقرتين (1&2) من المادة 54، والفقرة (3) من المادة 84). حتى وزارة الأوقاف والشؤون والمقدسات الإسلامية لم ينص قانونها على "تنشأ وزارة ..."، بل نص فقط على اعطاها شخصية معنوية ذات استقلال مالي واداري.
المؤسسات المستقلة تنشأ بموجب قوانين ويكون لها شخصية اعتبارية مستقلة. ورد في الدستور الأردني سلطات ومؤسسات تنشأ بقانون (الفقرة (أ) من المادة 58 فيما يتعلق بالمحكمة الدستورية، والفقرة (2) من المادة 67 فيما يتعلق بالهيئة المستقلة للانتخاب، والفقرة (2) من المادة 98 فيما يتعلق بالمجلس القضائي، والمادة 119 فيما يتعلق بديوان المحاسبة). واستخدم الدستور مصطلح "يتألف" لمجلس الأمة (مادة 62) ولمجلس الأعيان (مادة 63) ولمجلس النواب (فقرة أ من مادة 67) ومصطلح "يؤلف" لمجلس الوزراء (مادة 41) ومصطلح "تؤلف" للحكومة (الوزارة) (فقرة 3 من مادة 53).
وبالتالي فأن التعامل مع الوزارات الجديدة أو الوزارات التي أدخل على اسمها تعديل أو الوزارات القائمة التي لم تشملها الإرادة الملكية السامية عند التشكيل أو التعديل يتمثل بأن الإرادة الملكية السامية تكون بمثابة توجيه وإذان للحكومة لوضع التشريعات اللازمة للوزارات الجديدة (قانون يعكس الدور والمهام أو تضمينها في القوانين النافذة حسب مقتضى الحال، وأنظمة للقضايا التنظيمية والوظيفية وغيرها أو سريان النافذ منها عليها) أو تعديل التشريعات النافذة لتلك التي أدخل على إسمها تعديل (حتى لو كان تعديل بالكامل) أو إلغاء التشريعات أو النصوص ذات العلاقة في التشريعات النافذة ذات العلاقة بتلك الوزارة التي لم تشملها الإرادة الملكية السامية لأن مهامها لم تعد مطلوبة.
الحالة قيد البحث تتعلق بوزارتين تم تغيير مسميي وزيريهما بالكامل بهدف تعزيز دور الوزارتين وإضافة مهام جديدة لهما. وبالتالي هذا يتطلب تعديل التشريعات النافذة ذات العلاقة من قوانين وأنظمة. ولكن حتى يتحقق ذلك نحتاج إلى حل انتقالي يجنبنا حالة "الفراغ التشريعي". أنا مطلع تمام الاطلاع على نص قانون الادارة العامة والذي قد تشكل المادة 3 منه حلا مؤقتا للأمر إلا أن السؤال هل ألغيت الوزارتين تماما حتى يتم الاستناد إلى هذا النص في اصدار أنظمة؟ وإذا كان الأمر كذلك هل بقي وجود وصلاحيات للمرجعيات الأخرى في الوزارة غير الوزير (أمين عام ومدراء ...)؟ وإذا بقيت هذه الصلاحيات لهذه المرجعيات فهل يتفق ذلك مع القول أن الوزارة ألغيت؟ ومن سيمارس هذه الصلاحيات؟ وما هو السند القانوني لذلك؟ فمثلا كيف لعطوفة أمين عام وزارة الشؤون البلدية ممارسة مهامه وصلاحياته مع القول أن الوزارة ألغيت؟ أضف إلى ذلك فإن معظم نصوص قانون الإدارة العامة تتناول قضايا تنظيمية ووظيفية فهل ينسجم ذلك نص المادة 120 من الدستور؟ أم أنها تحتاج لأن تأطر تشريعيا بأنظمة وليس قانون.
أرى أن الوزارة ما زالت قائمة وأن الإرادة الملكية السامية أعطت توجيها وإيذانا للحكومة بالسير بإجراءات التعديل على التشريعات وتغيير المسميات. ففي حالة الوزارات، التشريعات هي التي تلغى أو تعدل وبالتالي ينتهي وجود الوزارات أو مسمياتها القديمة. وعليه وتفاديا لكل التساؤلات أعلاه، كان الرأي عندي - والذي نشر يوم اعلان التعديل الحكومي- أن تصدر إرادة ملكية سامية لاحقة تقضي بـ "تكليف معالي وزير الادارة المحلية بمهام وصلاحيات وزير الشؤون البلدية المنصوص عليها بالتشريعات لحين تعديلها". ونفس الشيء بالنسبة لوزارة الاتصالات وتكنولوجيا المعلومات. وقد يقول البعض لم يعد هناك وزيرا للشؤون البلدية حتى يكلف وزير الادارة المحلية بمهامه وصلاحياته.
وهنا أقول أدرك ذلك جيدا فأنا لم أقل "تكليف معالي وزير الادارة المحلية بمهام وصلاحيات وزير الشؤون البلدية" وصمتت، بل أكملت "المنصوص عليها بالتشريعات لحين تعديها"، فأنا أقصد المهام والصلاحيات المنصوص عليها بالتشريعات وليس شخص الوزير. أما النصوص التي تستخدم عند سفر وزير خارج المملكة "صدور الإدارة الملكية السامية بأن يتولى معالي وزير ... أعمال وزارة ... بالوكالة طيلة مدة غياب معالي ...".
هذا ما أراه وأهل القانون أدرى وأعلم مني.
لا خلاف اطلاقا، وسندا لاحكام الدستور، على أنها الإرادة الملكية السامية بتشكيل حكومة أو إجراء تعديل عليها تنص على تعيين وزراء لوزارات قائمة ووزارات غير قائمة وقد لا تنص على تعيين وزراء لوزارات قائمة.
الوزارة الواحدة (ما عدا وزارة الأوقاف والشؤون والمقدسات الإسلامية مادة 107 من الدستور حيث تتعامل مع مال وقف) لا تمثل جسما مستقلا له شخصية اعتبارية مستقلة بحد ذاتها مثل المؤسسات المستقلة، بل هي جزء من كل (جسم واحد) يضم الوزارات والدوائر التابعة لها (غير المستقلة) وتشكك بمجموعها الجسم المركزي للحكومة. وفي أكثر من موقع، تعاملت نصوص الدستور مع الحكومة ككل كوزارة (الفقرات (1-6) من المادة 53، والفقرتين (1&2) من المادة 54، والفقرة (3) من المادة 84). حتى وزارة الأوقاف والشؤون والمقدسات الإسلامية لم ينص قانونها على "تنشأ وزارة ..."، بل نص فقط على اعطاها شخصية معنوية ذات استقلال مالي واداري.
المؤسسات المستقلة تنشأ بموجب قوانين ويكون لها شخصية اعتبارية مستقلة. ورد في الدستور الأردني سلطات ومؤسسات تنشأ بقانون (الفقرة (أ) من المادة 58 فيما يتعلق بالمحكمة الدستورية، والفقرة (2) من المادة 67 فيما يتعلق بالهيئة المستقلة للانتخاب، والفقرة (2) من المادة 98 فيما يتعلق بالمجلس القضائي، والمادة 119 فيما يتعلق بديوان المحاسبة). واستخدم الدستور مصطلح "يتألف" لمجلس الأمة (مادة 62) ولمجلس الأعيان (مادة 63) ولمجلس النواب (فقرة أ من مادة 67) ومصطلح "يؤلف" لمجلس الوزراء (مادة 41) ومصطلح "تؤلف" للحكومة (الوزارة) (فقرة 3 من مادة 53).
وبالتالي فأن التعامل مع الوزارات الجديدة أو الوزارات التي أدخل على اسمها تعديل أو الوزارات القائمة التي لم تشملها الإرادة الملكية السامية عند التشكيل أو التعديل يتمثل بأن الإرادة الملكية السامية تكون بمثابة توجيه وإذان للحكومة لوضع التشريعات اللازمة للوزارات الجديدة (قانون يعكس الدور والمهام أو تضمينها في القوانين النافذة حسب مقتضى الحال، وأنظمة للقضايا التنظيمية والوظيفية وغيرها أو سريان النافذ منها عليها) أو تعديل التشريعات النافذة لتلك التي أدخل على إسمها تعديل (حتى لو كان تعديل بالكامل) أو إلغاء التشريعات أو النصوص ذات العلاقة في التشريعات النافذة ذات العلاقة بتلك الوزارة التي لم تشملها الإرادة الملكية السامية لأن مهامها لم تعد مطلوبة.
الحالة قيد البحث تتعلق بوزارتين تم تغيير مسميي وزيريهما بالكامل بهدف تعزيز دور الوزارتين وإضافة مهام جديدة لهما. وبالتالي هذا يتطلب تعديل التشريعات النافذة ذات العلاقة من قوانين وأنظمة. ولكن حتى يتحقق ذلك نحتاج إلى حل انتقالي يجنبنا حالة "الفراغ التشريعي". أنا مطلع تمام الاطلاع على نص قانون الادارة العامة والذي قد تشكل المادة 3 منه حلا مؤقتا للأمر إلا أن السؤال هل ألغيت الوزارتين تماما حتى يتم الاستناد إلى هذا النص في اصدار أنظمة؟ وإذا كان الأمر كذلك هل بقي وجود وصلاحيات للمرجعيات الأخرى في الوزارة غير الوزير (أمين عام ومدراء ...)؟ وإذا بقيت هذه الصلاحيات لهذه المرجعيات فهل يتفق ذلك مع القول أن الوزارة ألغيت؟ ومن سيمارس هذه الصلاحيات؟ وما هو السند القانوني لذلك؟ فمثلا كيف لعطوفة أمين عام وزارة الشؤون البلدية ممارسة مهامه وصلاحياته مع القول أن الوزارة ألغيت؟ أضف إلى ذلك فإن معظم نصوص قانون الإدارة العامة تتناول قضايا تنظيمية ووظيفية فهل ينسجم ذلك نص المادة 120 من الدستور؟ أم أنها تحتاج لأن تأطر تشريعيا بأنظمة وليس قانون.
أرى أن الوزارة ما زالت قائمة وأن الإرادة الملكية السامية أعطت توجيها وإيذانا للحكومة بالسير بإجراءات التعديل على التشريعات وتغيير المسميات. ففي حالة الوزارات، التشريعات هي التي تلغى أو تعدل وبالتالي ينتهي وجود الوزارات أو مسمياتها القديمة. وعليه وتفاديا لكل التساؤلات أعلاه، كان الرأي عندي - والذي نشر يوم اعلان التعديل الحكومي- أن تصدر إرادة ملكية سامية لاحقة تقضي بـ "تكليف معالي وزير الادارة المحلية بمهام وصلاحيات وزير الشؤون البلدية المنصوص عليها بالتشريعات لحين تعديلها". ونفس الشيء بالنسبة لوزارة الاتصالات وتكنولوجيا المعلومات. وقد يقول البعض لم يعد هناك وزيرا للشؤون البلدية حتى يكلف وزير الادارة المحلية بمهامه وصلاحياته.
وهنا أقول أدرك ذلك جيدا فأنا لم أقل "تكليف معالي وزير الادارة المحلية بمهام وصلاحيات وزير الشؤون البلدية" وصمتت، بل أكملت "المنصوص عليها بالتشريعات لحين تعديها"، فأنا أقصد المهام والصلاحيات المنصوص عليها بالتشريعات وليس شخص الوزير. أما النصوص التي تستخدم عند سفر وزير خارج المملكة "صدور الإدارة الملكية السامية بأن يتولى معالي وزير ... أعمال وزارة ... بالوكالة طيلة مدة غياب معالي ...".
هذا ما أراه وأهل القانون أدرى وأعلم مني.
